Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 08.05.2014 по делу N А07-23741/2013 <О признании частично недействующим Закона РБ от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 мая 2014 г. по делу № А07-23741/2013
Резолютивная часть решения объявлена 30 апреля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 08 мая 2014 года.
Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Симахиной И.В.,
судей Валеева К.В., Сафиуллиной Р.Н.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Максютовым Т.Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
Федеральной антимонопольной службы (ИНН 7703516539, ОГРН 1047796269663)
к Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан
заинтересованное лицо: Секретариат Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (ИНН 0274053124, ОГРН 1030203914003)
при участии Прокуратуры Республики Башкортостан (ИНН 0274038937, ОГРН 1030203899395)
о признании частично недействующим нормативно правового акта
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Абакумова Ю.И. - представитель по доверенности исх. № ИА/31409/13 от 12.08.2013г., предъявлено служебное удостоверение № 10330 от 05.08.2013г.; Давыдова А.И. - представитель по доверенности исх. № ИА/51591/13 от 18.12.2013г., предъявлено сл. уд. № 9417 от 04.02.2013г.
от Государственного собрания: Ямалетдинов Р.Р. - заведующий отделом социального и образовательного законодательства Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по доверенности исх. № 33-ГС от 23.01.2014г., предъявлено служебное удостоверение № 60 от 20.05.2008г.; Калеева Н.О. - представитель по доверенности исх. № 211-ГС от 16.04.2014г., личность удостоверена паспортом.
от Секретариата: Ямалетдинов Р.Р. - заведующий отделом социального и образовательного законодательства Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по доверенности исх. № 13-С от 16.01.2013г., предъявлено служебное удостоверение № 60 от 20.05.2008г.
от Прокуратуры: Викторова М.М. - помощник прокурора Республики по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, предъявлено служебное удостоверение ТО № 137299 от 11.07.2012г.
Федеральная антимонопольная служба (далее - Заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан (далее - Государственное собрание) о признании недействующими пункта 11 части 3 статьи 2 в части слов "бесплатного", "социального ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан", части 1.1 статьи 10 в части слов "бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан", как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом уточнения заявленных требований), при участии Прокуратуры Республики Башкортостан (далее - Прокуратура).
Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06 марта 2014 года к участию в деле в соответствии с пунктом 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в качестве заинтересованного лица привлечен Секретариат Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (далее - Секретариат).
В судебном заседании представитель Заявителя поддержал заявленные требования, указывая, что оспариваемые нормы Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (далее - Закон № 59-з) противоречат нормам Земельного кодекса Российской Федерации и приводят к ограничению конкуренции.
Представитель Государственного собрания в судебном заседании просил в удовлетворении заявленных требований отказать, указывая, что оспариваемые нормы Закона № 59-з приняты в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации и не противоречат его нормам, а также, что к отношениям по предоставлению земельных участков для жилищного строительства применим лишь пункт 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а не в совокупности с пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Представитель Прокуратуры в судебном заседании поддержал требования Заявителя, указывая, что оспариваемые нормы Закона № 59-з предоставляют Правительству Республики Башкортостан право по своему усмотрению определить порядок предоставления земельных участков под строительство жилья для ограниченного круга организаций, что приводит к ограничению конкуренции, кроме того, оспариваемые нормы не соответствуют Земельному кодексу Российской Федерации.
Представитель Секретариата в судебном заседании указал, что Закон № 59-з принят с соблюдением установленной процедуры и зарегистрирован в установленном порядке.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд установил, что Закон Республики Башкортостан от 05.01.2004г. № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" принят Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан 23 декабря 2003 года и подписан Президентом Республики Башкортостан 05 января 2004 года.
Первоначальный текст Закона № 59-з опубликован в изданиях "Республика Башкортостан" (№ 29(25512), 13.02.2004г.), "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан" (2004, № 4(178)).
Законами Республики Башкортостан от 07.11.2005 г. № 230-з, от 28.12.2005 г. № 268-з, от 06.07.2006 г. № 335-з, от 30.05.2007 г. № 423-з, от 28.06.2007 г. № 444-з, от 06.02.2008 г. № 525-з, от 15.05.2008 г. № 4-з, от 24.11.2008 г. № 59-з, от 02.04.2009 г. № 102-з, от 13.07.2009 г. № 149-з, от 02.12.2009 г. № 181-з, от 01.02.2010 г. № 214-з, от 31.03.2010 г. № 236-з, от 01.04.2010 г. № 245-з, от 27.12.2010 г. № 346-з, от 21.03.2011 г. № 378-з, от 20.05.2011 г. № 397-з, от 28.09.2011 г. № 437-з, от 27.03.2012 г. № 522-з, от 27.09.2012 г. № 586-з, от 24.12.2012 г. № 641-з, от 01.07.2013 г. № 697-з, от 06.11.2013 г. № 10-з, от 04.03.2014 г. № 61-з в Закон № 59-з внесены изменения и дополнения.
В частности, Законом Республики Башкортостан от 21.03.2011 г. № 378-з "О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" часть 3 статьи 2 Закона № 59-з изложена в следующей редакции:
"3. Правительство Республики Башкортостан:
1) управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан;
2) переводит в установленном порядке земли из одной категории в другую;
3) устанавливает и прекращает публичные сервитуты для нужд Республики Башкортостан;
4) резервирует земельные участки для нужд Республики Башкортостан;
5) принимает решения об изъятии земельных участков для нужд Республики Башкортостан, в том числе путем выкупа;
6) устанавливает порядок определения арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан;
7) устанавливает категории работников организаций отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления;
8) утверждает перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством;
9) принимает решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий республиканского значения, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности;
10) устанавливает порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, для целей, не связанных со строительством;
11) устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях;
12) устанавливает порядок однократного и бесплатного предоставления гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства;
13) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Республики Башкортостан.".
Кроме того, указанным нормативным правовым актом статья 10 Закона № 59-з дополнена частью 1.1 следующего содержания:
"1.1. Земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях".
Заявитель указывает, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах, бесплатное предоставление земельных участков некоммерческой организации без проведения торгов осуществлено с нарушением федерального законодательства, не предусматривающего случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов, а напротив устанавливающего особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на торгах, в соответствии с нормами пункта 2 статьи 30 и пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Реализация оспариваемых норм Закона № 59-з создает непредусмотренные федеральным законом преимущества по доступу к получению без торгов безвозмездно в собственность земельных участков для целей жилищного строительства единственной организации, обладающей специальным статусом.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав изложенные обстоятельства дела, оценив порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При этом согласно части 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Как следует из части 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 66 Конституции Республики Башкортостан высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан является Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.
Таким образом, Закон № 59-з принят высшим органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на принятие нормативных правовых актов в силу положений статей 4, 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 66 Конституции Республики Башкортостан, устанавливает правовые нормы в сфере регулирования земельных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, то есть является нормативным правовым актом.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
При этом согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в определении Конституционного суда Российской Федерации от 03.04.2012 г. № 630-О, следует учитывать, что, по смыслу подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции во взаимосвязи с подпунктом "а" пункта 3 части 1 той же статьи, акты органов законодательной (представительной) власти, субъектов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, нарушающие антимонопольное законодательство, могут быть оспорены антимонопольным органом исключительно в судебном порядке.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 11 части 3 статьи 2 Закона № 59-з (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) установлено, что Правительство Республики Башкортостан устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений.
Из части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) следует, что земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан для строительства жилья экономического класса, реализуемого в целях формирования государственного (муниципального) жилищного фонда, а также гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, на основаниях, предусмотренных жилищным законодательством, в том числе с предоставлением мер государственной поддержки.
Согласно писем Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан исх. № РЯ-24/2124 от 12 февраля 2014 года, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан № 03-07-825 от 12.02.14г., представленных в материалы дела, на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 4890 некоммерческих организаций, в том числе 353 некоммерческих фонда, из которых государственными унитарными предприятиями создана одна организация - социально ориентированная некоммерческая организация. Иные социально ориентированные некоммерческие организации, созданные государственными унитарными предприятиями, на территории Республики Башкортостан отсутствуют.
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление таких земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, указанной статьей предусмотрена возможность установления бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в исключительных случаях, предусмотренных, в том числе, законами субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, земельные участки, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, предоставляются в собственность бесплатно.
В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона № 59-з предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, юридическим лицам, имеющим право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, производится без проведения торгов (аукционов, конкурсов).
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать нормам Земельного кодекса Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации определены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Исходя из положений пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Исключение из этого правила допускается при предоставлении земельных участков в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:
- предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для целей жилищного строительства победителю торгов, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
- предоставление земельных участков жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства";
- предоставление земельного участка в собственность или в аренду лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории;
- предоставление земельного участка единственному участнику указанного в пункте 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации аукциона, если такой аукцион признан не состоявшимся.
Положения пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится (за исключением индивидуального жилищного строительства - пункт 3 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Норма пункта 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, является специальной и подлежит приоритетному применению перед положениями пункта 2 статьи 28, согласно которому возможно предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлен общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен же специальный порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, а именно на торгах (конкурсах, аукционах; земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта).
Таким образом, действие пункта 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации исключает применение пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации при предоставлении земельных участков для жилищного строительства.
Учитывая изложенное, бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель, государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями, в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным пунктом 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, наделение пунктом 11 части 3 статьи 2 Закона № 59-з Правительства Республики Башкортостан полномочиями по установлению подобного исключения для определенной категории юридических лиц, а именно для социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, противоречит Закону о защите конкуренции и Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку тем самым предоставляет Правительству Республики Башкортостан право по своему усмотрению определить порядок предоставления земельных участков под строительство жилья для ограниченного круга организаций, тем самым поставив их в преимущественное положение по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении таких участков.
В соответствии с пунктом 13.1 части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции в целях поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации им могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Частью 6 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что оказание имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления путем передачи во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества.
В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Порядок предоставления государственных или муниципальных преференций регламентирован главой 5 Закона о защите конкуренции. В частности, из буквального толкования правовых норм, содержащихся в статье 20 Закона о защите конкуренции, следует, что государственная или муниципальная преференция может быть предоставлена лишь после получения предварительного согласия антимонопольного органа.
Суд при этом отмечает, что под понятие преференций не подпадают положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2012 года № 4290/12.
Поскольку из оспариваемых норм Закона № 59-з следует, что бесплатно земельные участки в целях жилищного строительства предоставляются лишь социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона № 59-з фактически подпадают под понятие преференций, что соответствует вышеуказанной правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Из приведенных выше норм следует, что передача государственного либо муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям возможна при соблюдении двух условий:
1) имущество передается во владение и (или) пользование;
2) такая передача осуществляется в порядке, установленном Законом о защите конкуренции для предоставления государственных либо муниципальных преференций.
Однако частью 1.1 статьи 10 Закона № 59-з предусмотрено, что имущество передается в собственность без каких-либо согласований с антимонопольной службой.
Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации для жилищного строительства земельные участки предоставляются исключительно на торгах в собственность либо в аренду, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Установленный данной нормой перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится, является исчерпывающим, и предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям также под указанный перечень не подпадает.
Из системного толкования вышеприведенных правовых норм следует, что социально ориентированная некоммерческая организация, заинтересованная в получении земельного участка под жилищное строительство, либо на общих основаниях участвует в соответствующем аукционе в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, либо обращается в уполномоченный орган для приобретения земельного участка в порядке преференции согласно главе 5 Закона о защите конкуренции.
Закрепленное в части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з правило о бесплатном предоставлении земельных участков только социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, является предоставлением преимущества, обеспечивающего определенной категории лиц более выгодные условия деятельности по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении имущества, что влияет на состояние конкуренции.
При этом суд отмечает, что, как уже указывалось выше, помимо одного фонда иные социально ориентированные некоммерческие организации, созданные государственными унитарными предприятиями, на территории Республики Башкортостан не созданы, в то время по состоянию на 01.01.2014г. на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 4 890 некоммерческих организаций.
Согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011г. № 14686/10 из положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранение конкуренции.
Таким образом, из вышеизложенного следует, что оспариваемые нормы Закона № 59-з создают условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранение конкуренции, поскольку предусматривают в нарушение норм Земельного кодекса Российской Федерации возможность бесплатного предоставления земельных участков для жилищного строительства лишь отдельным хозяйствующим субъектам (социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан), что влияет на состояние конкуренции в соответствующей в сфере и свидетельствует об их несоответствии положениям Закона о защите конкуренции, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оспариваемые нормы подлежат признанию недействительными.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявленные требования Федеральной антимонопольной службы (ИНН 7703516539, ОГРН 1047796269663) удовлетворить.
Признать пункт 11 части 3 статьи 2 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" недействующим в части слов "бесплатного", "социального ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" как не соответствующий Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Признать часть 1.1 статьи 10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" недействующей в части слов "бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" как не соответствующей Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления решения (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
И.В.СИМАХИНА
Судьи
К.В.ВАЛЕЕВ
Р.Н.САФИУЛЛИНА
------------------------------------------------------------------
АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 мая 2014 г. по делу № А07-23741/2013
Резолютивная часть решения объявлена 30 апреля 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 08 мая 2014 года.
Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Симахиной И.В.,
судей Валеева К.В., Сафиуллиной Р.Н.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Максютовым Т.Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
Федеральной антимонопольной службы (ИНН 7703516539, ОГРН 1047796269663)
к Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан
заинтересованное лицо: Секретариат Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (ИНН 0274053124, ОГРН 1030203914003)
при участии Прокуратуры Республики Башкортостан (ИНН 0274038937, ОГРН 1030203899395)
о признании частично недействующим нормативно правового акта
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Абакумова Ю.И. - представитель по доверенности исх. № ИА/31409/13 от 12.08.2013г., предъявлено служебное удостоверение № 10330 от 05.08.2013г.; Давыдова А.И. - представитель по доверенности исх. № ИА/51591/13 от 18.12.2013г., предъявлено сл. уд. № 9417 от 04.02.2013г.
от Государственного собрания: Ямалетдинов Р.Р. - заведующий отделом социального и образовательного законодательства Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по доверенности исх. № 33-ГС от 23.01.2014г., предъявлено служебное удостоверение № 60 от 20.05.2008г.; Калеева Н.О. - представитель по доверенности исх. № 211-ГС от 16.04.2014г., личность удостоверена паспортом.
от Секретариата: Ямалетдинов Р.Р. - заведующий отделом социального и образовательного законодательства Секретариата Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан по доверенности исх. № 13-С от 16.01.2013г., предъявлено служебное удостоверение № 60 от 20.05.2008г.
от Прокуратуры: Викторова М.М. - помощник прокурора Республики по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, предъявлено служебное удостоверение ТО № 137299 от 11.07.2012г.
Федеральная антимонопольная служба (далее - Заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Государственному Собранию - Курултаю Республики Башкортостан (далее - Государственное собрание) о признании недействующими пункта 11 части 3 статьи 2 в части слов "бесплатного", "социального ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан", части 1.1 статьи 10 в части слов "бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан", как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом уточнения заявленных требований), при участии Прокуратуры Республики Башкортостан (далее - Прокуратура).
Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06 марта 2014 года к участию в деле в соответствии с пунктом 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" в качестве заинтересованного лица привлечен Секретариат Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан (далее - Секретариат).
В судебном заседании представитель Заявителя поддержал заявленные требования, указывая, что оспариваемые нормы Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (далее - Закон № 59-з) противоречат нормам Земельного кодекса Российской Федерации и приводят к ограничению конкуренции.
Представитель Государственного собрания в судебном заседании просил в удовлетворении заявленных требований отказать, указывая, что оспариваемые нормы Закона № 59-з приняты в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации и не противоречат его нормам, а также, что к отношениям по предоставлению земельных участков для жилищного строительства применим лишь пункт 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а не в совокупности с пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Представитель Прокуратуры в судебном заседании поддержал требования Заявителя, указывая, что оспариваемые нормы Закона № 59-з предоставляют Правительству Республики Башкортостан право по своему усмотрению определить порядок предоставления земельных участков под строительство жилья для ограниченного круга организаций, что приводит к ограничению конкуренции, кроме того, оспариваемые нормы не соответствуют Земельному кодексу Российской Федерации.
Представитель Секретариата в судебном заседании указал, что Закон № 59-з принят с соблюдением установленной процедуры и зарегистрирован в установленном порядке.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд установил, что Закон Республики Башкортостан от 05.01.2004г. № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" принят Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан 23 декабря 2003 года и подписан Президентом Республики Башкортостан 05 января 2004 года.
Первоначальный текст Закона № 59-з опубликован в изданиях "Республика Башкортостан" (№ 29(25512), 13.02.2004г.), "Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан" (2004, № 4(178)).
Законами Республики Башкортостан от 07.11.2005 г. № 230-з, от 28.12.2005 г. № 268-з, от 06.07.2006 г. № 335-з, от 30.05.2007 г. № 423-з, от 28.06.2007 г. № 444-з, от 06.02.2008 г. № 525-з, от 15.05.2008 г. № 4-з, от 24.11.2008 г. № 59-з, от 02.04.2009 г. № 102-з, от 13.07.2009 г. № 149-з, от 02.12.2009 г. № 181-з, от 01.02.2010 г. № 214-з, от 31.03.2010 г. № 236-з, от 01.04.2010 г. № 245-з, от 27.12.2010 г. № 346-з, от 21.03.2011 г. № 378-з, от 20.05.2011 г. № 397-з, от 28.09.2011 г. № 437-з, от 27.03.2012 г. № 522-з, от 27.09.2012 г. № 586-з, от 24.12.2012 г. № 641-з, от 01.07.2013 г. № 697-з, от 06.11.2013 г. № 10-з, от 04.03.2014 г. № 61-з в Закон № 59-з внесены изменения и дополнения.
В частности, Законом Республики Башкортостан от 21.03.2011 г. № 378-з "О внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" часть 3 статьи 2 Закона № 59-з изложена в следующей редакции:
"3. Правительство Республики Башкортостан:
1) управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан;
2) переводит в установленном порядке земли из одной категории в другую;
3) устанавливает и прекращает публичные сервитуты для нужд Республики Башкортостан;
4) резервирует земельные участки для нужд Республики Башкортостан;
5) принимает решения об изъятии земельных участков для нужд Республики Башкортостан, в том числе путем выкупа;
6) устанавливает порядок определения арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан;
7) устанавливает категории работников организаций отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, и условия их предоставления;
8) утверждает перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством;
9) принимает решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий республиканского значения, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности;
10) устанавливает порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан, для целей, не связанных со строительством;
11) устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях;
12) устанавливает порядок однократного и бесплатного предоставления гражданам земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства;
13) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Республики Башкортостан.".
Кроме того, указанным нормативным правовым актом статья 10 Закона № 59-з дополнена частью 1.1 следующего содержания:
"1.1. Земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях".
Заявитель указывает, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах, бесплатное предоставление земельных участков некоммерческой организации без проведения торгов осуществлено с нарушением федерального законодательства, не предусматривающего случаев предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов, а напротив устанавливающего особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства исключительно на торгах, в соответствии с нормами пункта 2 статьи 30 и пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Реализация оспариваемых норм Закона № 59-з создает непредусмотренные федеральным законом преимущества по доступу к получению без торгов безвозмездно в собственность земельных участков для целей жилищного строительства единственной организации, обладающей специальным статусом.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав изложенные обстоятельства дела, оценив порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд пришел к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При этом согласно части 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Как следует из части 1 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 66 Конституции Республики Башкортостан высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан является Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан.
Таким образом, Закон № 59-з принят высшим органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на принятие нормативных правовых актов в силу положений статей 4, 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 66 Конституции Республики Башкортостан, устанавливает правовые нормы в сфере регулирования земельных отношений, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, то есть является нормативным правовым актом.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
При этом согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации, выраженной в определении Конституционного суда Российской Федерации от 03.04.2012 г. № 630-О, следует учитывать, что, по смыслу подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции во взаимосвязи с подпунктом "а" пункта 3 части 1 той же статьи, акты органов законодательной (представительной) власти, субъектов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, нарушающие антимонопольное законодательство, могут быть оспорены антимонопольным органом исключительно в судебном порядке.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Пунктом 11 части 3 статьи 2 Закона № 59-з (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) установлено, что Правительство Республики Башкортостан устанавливает порядок бесплатного предоставления социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, земельных участков в целях строительства жилых помещений.
Из части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела) следует, что земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан для строительства жилья экономического класса, реализуемого в целях формирования государственного (муниципального) жилищного фонда, а также гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, на основаниях, предусмотренных жилищным законодательством, в том числе с предоставлением мер государственной поддержки.
Согласно писем Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан исх. № РЯ-24/2124 от 12 февраля 2014 года, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан № 03-07-825 от 12.02.14г., представленных в материалы дела, на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 4890 некоммерческих организаций, в том числе 353 некоммерческих фонда, из которых государственными унитарными предприятиями создана одна организация - социально ориентированная некоммерческая организация. Иные социально ориентированные некоммерческие организации, созданные государственными унитарными предприятиями, на территории Республики Башкортостан отсутствуют.
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление таких земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, указанной статьей предусмотрена возможность установления бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в исключительных случаях, предусмотренных, в том числе, законами субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, земельные участки, находящиеся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, предоставляются в собственность бесплатно.
В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона № 59-з предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Башкортостан или муниципальной собственности, юридическим лицам, имеющим право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, производится без проведения торгов (аукционов, конкурсов).
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать нормам Земельного кодекса Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Статьей 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации определены особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации, в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Исходя из положений пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Исключение из этого правила допускается при предоставлении земельных участков в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно:
- предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для целей жилищного строительства победителю торгов, проведенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
- предоставление земельных участков жилищно-строительным кооперативам в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства";
- предоставление земельного участка в собственность или в аренду лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории;
- предоставление земельного участка единственному участнику указанного в пункте 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации аукциона, если такой аукцион признан не состоявшимся.
Положения пункта 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации сформулированы как императивные и содержащие исчерпывающий перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится (за исключением индивидуального жилищного строительства - пункт 3 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Норма пункта 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, является специальной и подлежит приоритетному применению перед положениями пункта 2 статьи 28, согласно которому возможно предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поскольку пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлен общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Пунктом 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен же специальный порядок предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов, а именно на торгах (конкурсах, аукционах; земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта).
Таким образом, действие пункта 2 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации исключает применение пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации при предоставлении земельных участков для жилищного строительства.
Учитывая изложенное, бесплатное предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, земель, государственная собственность на которые не разграничена, социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями, в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации не является исключительным случаем предоставления земельного участка для жилищного строительства, предусмотренным пунктом 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, наделение пунктом 11 части 3 статьи 2 Закона № 59-з Правительства Республики Башкортостан полномочиями по установлению подобного исключения для определенной категории юридических лиц, а именно для социально ориентированных некоммерческих организаций, созданных государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, противоречит Закону о защите конкуренции и Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку тем самым предоставляет Правительству Республики Башкортостан право по своему усмотрению определить порядок предоставления земельных участков под строительство жилья для ограниченного круга организаций, тем самым поставив их в преимущественное положение по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении таких участков.
В соответствии с пунктом 13.1 части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции в целях поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации им могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Частью 6 статьи 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что оказание имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления путем передачи во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества.
В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Порядок предоставления государственных или муниципальных преференций регламентирован главой 5 Закона о защите конкуренции. В частности, из буквального толкования правовых норм, содержащихся в статье 20 Закона о защите конкуренции, следует, что государственная или муниципальная преференция может быть предоставлена лишь после получения предварительного согласия антимонопольного органа.
Суд при этом отмечает, что под понятие преференций не подпадают положения нормативных актов, действующие в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозяйствующим субъектам, действующим на одном товарном рынке.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 сентября 2012 года № 4290/12.
Поскольку из оспариваемых норм Закона № 59-з следует, что бесплатно земельные участки в целях жилищного строительства предоставляются лишь социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона № 59-з фактически подпадают под понятие преференций, что соответствует вышеуказанной правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Из приведенных выше норм следует, что передача государственного либо муниципального имущества социально ориентированным некоммерческим организациям возможна при соблюдении двух условий:
1) имущество передается во владение и (или) пользование;
2) такая передача осуществляется в порядке, установленном Законом о защите конкуренции для предоставления государственных либо муниципальных преференций.
Однако частью 1.1 статьи 10 Закона № 59-з предусмотрено, что имущество передается в собственность без каких-либо согласований с антимонопольной службой.
Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации для жилищного строительства земельные участки предоставляются исключительно на торгах в собственность либо в аренду, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Установленный данной нормой перечень случаев, когда для предоставления земельного участка аукцион не проводится, является исчерпывающим, и предоставление земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям также под указанный перечень не подпадает.
Из системного толкования вышеприведенных правовых норм следует, что социально ориентированная некоммерческая организация, заинтересованная в получении земельного участка под жилищное строительство, либо на общих основаниях участвует в соответствующем аукционе в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, либо обращается в уполномоченный орган для приобретения земельного участка в порядке преференции согласно главе 5 Закона о защите конкуренции.
Закрепленное в части 1.1 статьи 10 Закона № 59-з правило о бесплатном предоставлении земельных участков только социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, является предоставлением преимущества, обеспечивающего определенной категории лиц более выгодные условия деятельности по сравнению с другими лицами, заинтересованными в приобретении имущества, что влияет на состояние конкуренции.
При этом суд отмечает, что, как уже указывалось выше, помимо одного фонда иные социально ориентированные некоммерческие организации, созданные государственными унитарными предприятиями, на территории Республики Башкортостан не созданы, в то время по состоянию на 01.01.2014г. на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 4 890 некоммерческих организаций.
Согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011г. № 14686/10 из положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранение конкуренции.
Таким образом, из вышеизложенного следует, что оспариваемые нормы Закона № 59-з создают условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранение конкуренции, поскольку предусматривают в нарушение норм Земельного кодекса Российской Федерации возможность бесплатного предоставления земельных участков для жилищного строительства лишь отдельным хозяйствующим субъектам (социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан), что влияет на состояние конкуренции в соответствующей в сфере и свидетельствует об их несоответствии положениям Закона о защите конкуренции, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оспариваемые нормы подлежат признанию недействительными.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявленные требования Федеральной антимонопольной службы (ИНН 7703516539, ОГРН 1047796269663) удовлетворить.
Признать пункт 11 части 3 статьи 2 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" недействующим в части слов "бесплатного", "социального ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" как не соответствующий Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Признать часть 1.1 статьи 10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" недействующей в части слов "бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" как не соответствующей Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления решения (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
И.В.СИМАХИНА
Судьи
К.В.ВАЛЕЕВ
Р.Н.САФИУЛЛИНА
------------------------------------------------------------------