Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 10.12.2014 по делу N 3-141/2014 <О признании недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 декабря 2014 г. по делу № 3-141/2014
Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Тазетдиновой Г.А.,
при секретаре судебного заседания Г.А.Ю.,
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Республики Башкортостан Замалетдиновой Л.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. о признании несоответствующей закону и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан,
установил:
Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23 июня 2011 года № 413-з принят Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан 16 июня 2011 года, подписан Президентом Республики Башкортостан 23 июня 2011 года, опубликован в официальном средстве массовой информации газете "Республика Башкортостан" № 127 (27362), 1 июля 2011 года, и в ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 16 августа 2011 года, № 16 (358).
Б.Р.Г., являющийся индивидуальным предпринимателем и осуществляющий деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (на основании лицензии от 21 декабря 2013 года № АСС-02-08101409), обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан (с изменениями), изложенной в следующей редакции:
"Осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в границах поселения, городского округа, между поселениями в границах муниципального района (далее - муниципальные перевозки) без заключения с уполномоченным органом местного самоуправления договора или получения документа на выполнение указанных перевозок (удостоверения допуска, других), если заключение такого договора, получение такого документа предусмотрено муниципальным нормативным правовым актом, а равно осуществление указанных перевозок по маршруту, не включенному в реестр маршрутов муниципальных перевозок, предусмотренный муниципальным нормативным правовым актом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей (в редакции Закона Республики Башкортостан от 03 июля 2013 года № 705-з) (часть 6 введена Законом Республики Башкортостан от 03 июня 2013 года № 691-з)".
В обоснование требований заявитель сослался на нарушение его прав в области предпринимательской деятельности, связанной с пассажирскими перевозками.
Постановлением административной комиссии администрации городского округа город Сибай от 11 июля 2014 года № 84/14 индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере ... рублей за нарушение части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан.
Заявитель указал на то, что оспариваемые положения приняты с превышением нормотворческих полномочий законодательного органа, государственной власти субъекта Российской Федерации и поэтому не могут быть законной основой для привлечения к административной ответственности.
В судебное заседание индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. не явился, хотя о времени и месте рассмотрения дела был извещен своевременно и надлежащим образом телеграммой с уведомлением. В заявлении, отправленном по почте 3 декабря 2014 года, т.е. после предварительного судебного заседания 28 ноября 2014 года, на котором слушание дела было назначено на 10 декабря 2014 года, индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. просил отложить рассмотрение дела в связи с нахождением его представителя Г.Р.А. в отпуске. Сведения об уважительности причин неявки заявителя в суд не представлены, представитель заявителя Г.Р.А. о месте и времени рассмотрения дела был извещен в предварительном судебном заседании, не возражал против назначения судебного разбирательства на 10 декабря 2014 года. Приказ об отпуске Г.Р.А. подписанный самим Г.Р.А. суд расценивает как недопустимое доказательство. На основании изложенного, суд признает причины неявки заявителя и его представителя неуважительными.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя заявителя надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Я.Г.Г., представитель Президента Республики Башкортостан Г.М.В. заявленные требования считают необоснованными, просили в удовлетворении заявления отказать.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, изучив и оценив материалы дела в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.
Частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Из материалов дела усматривается, что заявитель, будучи индивидуальным предпринимателем, на основании лицензии от 21 декабря 2013 года № N..., на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) осуществляет оказание услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации.
Следовательно, заявитель вправе обратиться с настоящим заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и свободы.
В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Административное и административно-процессуальное законодательство на федеральном уровне урегулировано Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) следует, что федеральный законодатель, включая в систему законодательства об административных правонарушениях законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ) и наделяя в связи с этим субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности (статья 1.3.1 КоАП РФ), реализацию предоставленных региональному законодателю полномочий поставил в прямую зависимость от положений статьи 1.3 КоАП РФ.
В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ прямо гласит, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.
Следовательно, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 15 ноября 2010 года № 297-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 этого же Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования регулируются федеральным законодательством.
Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулируются данным Федеральным законом, а в части не урегулированной названным Федеральным законом регулируются иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На основании приведенного Федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые представляют собой нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписание, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации. При этом законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6, 20, 23).
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
В пункте 1 статьи 14 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года № 77 (редакция от 29 мая 2014 года) "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" предусмотрено, что выполнение регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам, за исключением указанных в статье 13 настоящего Закона, производится на основании договора, заключенного по итогам конкурса на право выполнения регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам. Уполномоченный орган исполнительной власти Республики Башкортостан в области организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом утверждает паспорт маршрутов, согласовывает расписание движения транспортных средств по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажирским автомобильным транспортом, организует и проводит конкурсы на право выполнения регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам и заключает договоры на их выполнение (пункт 3 и 6 статьи 6 вышеуказанного Закона Республики Башкортостан).
Таким образом, необходимость заключения договора регулярных перевозок является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством. При таких обстоятельствах положения Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года № 77 (редакция от 29 мая 2014 года) "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" не являются правовой основой для установления органами государственной власти Республики Башкортостан административной ответственности на уровне субъекта Российской Федерации за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования, а также по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения без согласования и (или) оформления договора с уполномоченным органом местного самоуправления.
Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями, требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 данного Федерального закона деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.
При этом частью 1 статьи 8 этого же Закона предусмотрено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280 (в редакции от 26 ноября 2013 года) утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
В соответствии с пунктом 3 данного Положения в состав деятельности по перевозке пассажиров включаются регулярные перевозки пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении.
Лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, соблюдение которых лицензиатом в силу части 2 статьи 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательно, являются, в том числе, соблюдение требований, предъявляемых к перевозчику Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (пункт 4 Положения).
Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением приведенных выше лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и принятыми Правительством Российской Федерации в его исполнение Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (Постановление от 14 февраля 2009 года № 112) регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок.
За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Поскольку федеральным законодательством уже установлены ограничения в сфере лицензирования, и за их нарушение статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, то у субъекта Российской Федерации - Республики Башкортостан отсутствовало право на установление административной ответственности за осуществление перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования без договора или получения документа на выполнение указанных перевозок (удостоверение допуска, других), а равно осуществление указанных перевозок вне маршрута, включенного в реестр маршрутов муниципальных перевозок.
Следовательно, требование индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. о признании несоответствующей закону и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан, подлежит удовлетворению.
Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся до вынесения решения суда, суд считает необходимым признать нормативный правовой акт в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.
На основании части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Республики Башкортостан
решил:
заявление индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. удовлетворить.
Признать недействующей часть 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан, с момента вступления решения суда в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, с подачей апелляционной жалобы и апелляционного представления через Верховный Суд Республики Башкортостан.
Судья
Верховного Суда
Республики Башкортостан
Г.А.ТАЗЕТДИНОВА
------------------------------------------------------------------
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 декабря 2014 г. по делу № 3-141/2014
Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Тазетдиновой Г.А.,
при секретаре судебного заседания Г.А.Ю.,
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Республики Башкортостан Замалетдиновой Л.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. о признании несоответствующей закону и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан,
установил:
Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23 июня 2011 года № 413-з принят Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан 16 июня 2011 года, подписан Президентом Республики Башкортостан 23 июня 2011 года, опубликован в официальном средстве массовой информации газете "Республика Башкортостан" № 127 (27362), 1 июля 2011 года, и в ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 16 августа 2011 года, № 16 (358).
Б.Р.Г., являющийся индивидуальным предпринимателем и осуществляющий деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (на основании лицензии от 21 декабря 2013 года № АСС-02-08101409), обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан (с изменениями), изложенной в следующей редакции:
"Осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в границах поселения, городского округа, между поселениями в границах муниципального района (далее - муниципальные перевозки) без заключения с уполномоченным органом местного самоуправления договора или получения документа на выполнение указанных перевозок (удостоверения допуска, других), если заключение такого договора, получение такого документа предусмотрено муниципальным нормативным правовым актом, а равно осуществление указанных перевозок по маршруту, не включенному в реестр маршрутов муниципальных перевозок, предусмотренный муниципальным нормативным правовым актом, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей (в редакции Закона Республики Башкортостан от 03 июля 2013 года № 705-з) (часть 6 введена Законом Республики Башкортостан от 03 июня 2013 года № 691-з)".
В обоснование требований заявитель сослался на нарушение его прав в области предпринимательской деятельности, связанной с пассажирскими перевозками.
Постановлением административной комиссии администрации городского округа город Сибай от 11 июля 2014 года № 84/14 индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере ... рублей за нарушение части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан.
Заявитель указал на то, что оспариваемые положения приняты с превышением нормотворческих полномочий законодательного органа, государственной власти субъекта Российской Федерации и поэтому не могут быть законной основой для привлечения к административной ответственности.
В судебное заседание индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. не явился, хотя о времени и месте рассмотрения дела был извещен своевременно и надлежащим образом телеграммой с уведомлением. В заявлении, отправленном по почте 3 декабря 2014 года, т.е. после предварительного судебного заседания 28 ноября 2014 года, на котором слушание дела было назначено на 10 декабря 2014 года, индивидуальный предприниматель Б.Р.Г. просил отложить рассмотрение дела в связи с нахождением его представителя Г.Р.А. в отпуске. Сведения об уважительности причин неявки заявителя в суд не представлены, представитель заявителя Г.Р.А. о месте и времени рассмотрения дела был извещен в предварительном судебном заседании, не возражал против назначения судебного разбирательства на 10 декабря 2014 года. Приказ об отпуске Г.Р.А. подписанный самим Г.Р.А. суд расценивает как недопустимое доказательство. На основании изложенного, суд признает причины неявки заявителя и его представителя неуважительными.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя заявителя надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Я.Г.Г., представитель Президента Республики Башкортостан Г.М.В. заявленные требования считают необоснованными, просили в удовлетворении заявления отказать.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, изучив и оценив материалы дела в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.
Частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Из материалов дела усматривается, что заявитель, будучи индивидуальным предпринимателем, на основании лицензии от 21 декабря 2013 года № N..., на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) осуществляет оказание услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории Российской Федерации.
Следовательно, заявитель вправе обратиться с настоящим заявлением в суд, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и свободы.
В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Административное и административно-процессуальное законодательство на федеральном уровне урегулировано Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) следует, что федеральный законодатель, включая в систему законодательства об административных правонарушениях законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности (часть 1 статьи 1.1 КоАП РФ) и наделяя в связи с этим субъект Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности (статья 1.3.1 КоАП РФ), реализацию предоставленных региональному законодателю полномочий поставил в прямую зависимость от положений статьи 1.3 КоАП РФ.
В частности, подпункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ прямо гласит, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами.
Следовательно, субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законом.
Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 15 ноября 2010 года № 297-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 этого же Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования регулируются федеральным законодательством.
Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулируются данным Федеральным законом, а в части не урегулированной названным Федеральным законом регулируются иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На основании приведенного Федерального закона Правительство Российской Федерации утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые представляют собой нормативные правовые акты, регулирующие порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, а также условия перевозок пассажиров и багажа и предоставления транспортных средств для таких перевозок. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписание, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров. Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа легковым такси и перевозок пассажиров и багажа по заказу влечет административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации. При этом законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6, 20, 23).
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов с уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
В пункте 1 статьи 14 Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года № 77 (редакция от 29 мая 2014 года) "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" предусмотрено, что выполнение регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам, за исключением указанных в статье 13 настоящего Закона, производится на основании договора, заключенного по итогам конкурса на право выполнения регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам. Уполномоченный орган исполнительной власти Республики Башкортостан в области организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом утверждает паспорт маршрутов, согласовывает расписание движения транспортных средств по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажирским автомобильным транспортом, организует и проводит конкурсы на право выполнения регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам и заключает договоры на их выполнение (пункт 3 и 6 статьи 6 вышеуказанного Закона Республики Башкортостан).
Таким образом, необходимость заключения договора регулярных перевозок является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством. При таких обстоятельствах положения Закона Республики Башкортостан от 17 декабря 2008 года № 77 (редакция от 29 мая 2014 года) "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" не являются правовой основой для установления органами государственной власти Республики Башкортостан административной ответственности на уровне субъекта Российской Федерации за осуществление маршрутных автотранспортных пассажирских перевозок по маршрутам в границах муниципального образования, а также по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения без согласования и (или) оформления договора с уполномоченным органом местного самоуправления.
Статьей 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусмотрено, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется, в том числе, в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями, требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 24 части 1 статьи 12 данного Федерального закона деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.
При этом частью 1 статьи 8 этого же Закона предусмотрено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 года № 280 (в редакции от 26 ноября 2013 года) утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).
В соответствии с пунктом 3 данного Положения в состав деятельности по перевозке пассажиров включаются регулярные перевозки пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении.
Лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, соблюдение которых лицензиатом в силу части 2 статьи 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" обязательно, являются, в том числе, соблюдение требований, предъявляемых к перевозчику Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (пункт 4 Положения).
Согласно пункту 5 Положения осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом с грубым нарушением приведенных выше лицензионных требований влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" и принятыми Правительством Российской Федерации в его исполнение Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (Постановление от 14 февраля 2009 года № 112) регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок.
За осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена административная ответственность статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Поскольку федеральным законодательством уже установлены ограничения в сфере лицензирования, и за их нарушение статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, то у субъекта Российской Федерации - Республики Башкортостан отсутствовало право на установление административной ответственности за осуществление перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования без договора или получения документа на выполнение указанных перевозок (удостоверение допуска, других), а равно осуществление указанных перевозок вне маршрута, включенного в реестр маршрутов муниципальных перевозок.
Следовательно, требование индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. о признании несоответствующей закону и недействующей части 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан, подлежит удовлетворению.
Поскольку нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся до вынесения решения суда, суд считает необходимым признать нормативный правовой акт в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.
На основании части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Республики Башкортостан
решил:
заявление индивидуального предпринимателя Б.Р.Г. удовлетворить.
Признать недействующей часть 6 статьи 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Республики Башкортостан, с момента вступления решения суда в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба и принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, с подачей апелляционной жалобы и апелляционного представления через Верховный Суд Республики Башкортостан.
Судья
Верховного Суда
Республики Башкортостан
Г.А.ТАЗЕТДИНОВА
------------------------------------------------------------------